Codice Appalti e la spinta verso un Risk Management

L’introduzione del nuovo Codice degli Appalti, sancito dal Decreto Legislativo 31 marzo 2023, n. 36, ha innescato un dibattito significativo tra gli operatori del settore. La portata della normativa è vasta, toccando molteplici aspetti della gestione degli appalti pubblici. Tra questi, uno degli elementi che ha suscitato particolare interesse è la crescente attenzione riservata al risk management. Un tema che, sebbene non trattato in modo esplicito come obbligo in tutte le situazioni, appare ormai come una necessità operativa. Dopo aver partecipato a una lezione sull’argomento proposta dall’Ordine degli Ingegneri di Milano, ci siamo chiesti se il nuovo Codice imponga di fatto un obbligo di gestione del rischio per tutte le stazioni appaltanti, specialmente quelle coinvolte in progetti complessi.

La crescente complessità degli appalti pubblici e la necessità di gestione del rischio

Il contesto in cui operano i progetti pubblici, specialmente quelli infrastrutturali, è sempre più caratterizzato da una complessità intrinseca. Questa deriva non solo dalla scala dei progetti stessi, ma anche dall’interazione con molteplici variabili esterne: regolamenti nazionali e internazionali, vincoli ambientali, dinamiche politiche e sociali, e non ultimi, i cambiamenti climatici e le emergenze globali come la pandemia. In tale contesto, i progetti infrastrutturali devono essere gestiti in modo olistico, prendendo in considerazione non solo i rischi diretti associati all’esecuzione del progetto, ma anche quelli che possono sorgere dal contesto in cui si sviluppa​​.

Uno dei punti chiave della nuova normativa è la spinta verso l’integrazione della gestione del rischio come elemento essenziale per la realizzazione e la gestione delle opere pubbliche. In particolare, l’articolo 44 del Codice fa riferimento alla valutazione dei rischi nelle procedure di appalto integrate. Qui, le stazioni appaltanti sono chiamate a considerare attentamente le incognite legate alla progettazione e alla realizzazione delle opere, prevedendo metodologie che consentano di gestire e ridurre i rischi economici, tecnici e operativi nella scelta della tipologia di appalto (tra appalto di sola esecuzione e appalto di progettazione esecutiva ed esecuzione) dei rischi specifici legati all’eventualità di scostamenti di costo nella fase esecutiva rispetto alle previsioni contrattuali.

Un approccio continuo alla gestione del rischio

A supporto di queste considerazioni, il risk management è sempre più visto come un processo ciclico e continuo. Non può essere ridotto a una semplice fase di identificazione iniziale dei rischi, destinata a essere accantonata una volta avviato il progetto. Al contrario, la gestione del rischio deve essere monitorata e aggiornata costantemente, adattandosi ai cambiamenti del contesto e alle nuove incertezze che inevitabilmente emergono durante l’esecuzione del progetto. Questo principio è fortemente supportato dalla norma internazionale UNI ISO 31000:2018, che propone un framework di gestione del rischio basato su cicli di valutazione, monitoraggio e aggiornamento costante delle strategie di mitigazione​​.

Il concetto di un processo ciclico è fondamentale per la gestione dei rischi nei progetti complessi, dove le interazioni tra variabili interne ed esterne sono imprevedibili e in continua evoluzione. In questo contesto, diventa cruciale che le stazioni appaltanti adottino una visione a lungo termine e flessibile della gestione del rischio. Devono essere in grado di adattare le loro strategie non solo sulla base delle valutazioni iniziali, ma anche in risposta alle nuove minacce e opportunità che si presentano durante l’esecuzione del progetto​.

L’influenza del contesto sui progetti infrastrutturali

Un altro aspetto importante, trattato durante la lezione e menzionato in più sezioni del Codice, è l’importanza di considerare il contesto in cui un progetto si sviluppa. Il contesto di un progetto infrastrutturale è composto da una molteplicità di fattori sociali, economici, politici e ambientali che interagiscono e influenzano il progetto stesso. Ogni progetto, per quanto dettagliatamente pianificato, opera all’interno di un sistema complesso e dinamico. Come sottolineato dagli studi di Italferr, la gestione proattiva del rischio richiede non solo una conoscenza approfondita del contesto, ma anche la capacità di monitorarlo e adattarsi ai suoi cambiamenti​​.

Il contesto può agire sia come fonte di opportunità che di minaccia per il progetto. I rischi possono emergere da variabili economiche, come l’aumento dei costi delle materie prime, o da fattori politici, come cambiamenti nei regolamenti o nelle leggi. In aggiunta, i fattori ambientali, come le condizioni meteorologiche estreme o le catastrofi naturali, possono impattare fortemente sul progetto, richiedendo una gestione attenta e continua.

Una delle sfide principali per le stazioni appaltanti è quindi la capacità di gestire l’incertezza derivante dal contesto, un’incertezza che può manifestarsi in modi imprevedibili e richiede un adattamento costante delle strategie. In questo senso, il risk management diventa uno strumento essenziale non solo per ridurre le incertezze, ma anche per identificare e sfruttare le opportunità che possono emergere​​.

Strumenti di gestione del rischio e ruolo del risk manager

Il nuovo Codice degli Appalti sembra favorire l’adozione di strumenti avanzati per la gestione del rischio. L’approccio suggerito è quello di un risk based thinking, che integra la gestione del rischio nei processi decisionali delle stazioni appaltanti. Questo approccio, già adottato da molte aziende che operano nel settore delle grandi infrastrutture, mira a migliorare la prevedibilità e il controllo sui progetti attraverso un’analisi costante dei rischi e la valutazione delle strategie di mitigazione​​.

A supporto di questo processo, il ruolo del risk manager e del risk analyst diventa cruciale. Queste figure professionali non solo svolgono attività di identificazione e valutazione dei rischi, ma supportano anche il project manager nelle decisioni chiave, fornendo analisi dettagliate e modelli predittivi per affrontare le incertezze.

Italferr, ad esempio, ha sviluppato una serie di strumenti innovativi per il controllo dei rischi, che includono l’analisi quantitativa e globale del rischio. Questi strumenti permettono non solo di prevedere gli impatti dei rischi, ma anche di modellare scenari complessi e gestire i rischi a livello di portafoglio. L’utilizzo di tali strumenti consente alle stazioni appaltanti di avere una visione chiara e completa dei rischi associati ai progetti, facilitando una gestione più efficace e proattiva​​.

Un obbligo implicito per le stazioni appaltanti? Non proprio.

Alla luce di queste considerazioni, appare evidente che il nuovo Codice degli Appalti stia spingendo verso una maggiore responsabilizzazione delle stazioni appaltanti in termini di gestione del rischio. Anche se non esplicitamente sancito come obbligo per tutte le stazioni appaltanti, il Codice suggerisce chiaramente che, soprattutto per i progetti di maggiore complessità, il risk management diventi una prassi comune e integrata nei processi decisionali.

Questa evoluzione rispecchia anche la crescente importanza attribuita al risk management nel panorama internazionale. In molti Paesi europei, l’adozione di pratiche di gestione del rischio è ormai considerata un prerequisito per la partecipazione agli appalti pubblici, e l’Italia sembra avviarsi verso una direzione simile. Il focus sul controllo dei rischi economici e operativi, supportato dall’introduzione di normative sempre più stringenti, potrebbe portare a una futura obbligatorietà formale per tutte le stazioni appaltanti​.

Possibili problemi nell’utilizzo delle pratiche di PRM presso le stazioni appaltanti

Nonostante sia ora possibile dire che ora esiste un riconoscimento ufficiale del Project Risk Management (PRM) come uno strumento cruciale per migliorare la gestione dei progetti pubblici complessi, la sua applicazione non è ancora uniforme a causa di diversi ostacoli. Tra questi, si evidenziano la mancanza di obbligatorietà normativa rigorosa, limiti di budget e la scarsità di competenze nelle stazioni appaltanti. Inoltre, la carenza di fornitori specializzati in PRM adeguato ai progetti più piccoli aggrava il problema che ne limiterà l’adozione.

Uno dei principali problemi è la natura non vincolante delle normative riguardanti il PRM. Sebbene il Nuovo Codice degli Appalti potrebbe rendere “politicamente” opportuno svolgere l’analisi del rischio su progetti complessi, non estende questo obbligo a tutti gli appalti pubblici, specialmente quelli di piccole dimensioni. In molti casi, il PRM sarà percepito come opzionale, e le stazioni appaltanti tenderanno ad affidarsi all’esperienza del Responsabile Unico del Progetto (RUP) senza implementare un processo strutturato di gestione del rischio.

Un altro ostacolo significativo sarà l’insufficienza dei budget assegnati agli appalti pubblici, soprattutto quelli di piccole dimensioni. Il PRM richiede risorse economiche per l’acquisto di software specifici e l’impiego di personale qualificato. Tuttavia, la mancanza di fondi potrebbe portare a trascurare il PRM, anche se i rischi associati a progetti piccoli possono innescare un impatto significativo sulla stazione appaltante, sul servizio erogato dalla Pubblica Amministrazione di riferimento o, in ultima istanza, sulla collettività.

Infine, la carenza di competenze specifiche e di fornitori qualificati per il PRM potrebbe limitare ulteriormente la sua adozione. Sono poche, infatti, le amministrazioni pubbliche che dispongono di personale formato per gestire il rischio in modo strutturato. Allo stesso modo, il mercato italiano non sembra offrire un numero sufficiente di fornitori capaci di supportare le stazioni appaltanti in progetti più piccoli. Questo porterà a un’applicazione disomogenea del PRM e potrebbe portare, nelle prossime revisioni della legge, perfino a dei passi indietro.

Auspicando una Collaborazione Strategica tra Stazioni Appaltanti e Appaltatori per una Gestione Efficace dei Rischi

L’adozione di un approccio collaborativo tra stazioni appaltanti e appaltatori nella gestione dei rischi dei progetti complessi rappresenta un obiettivo auspicabile per garantire il successo dei progetti. L’idea di un’alleanza strategica, basata su una distribuzione equa delle responsabilità, potrebbe migliorare significativamente l’efficacia del Project Risk Management (PRM). Se entrambe le parti fossero coinvolte attivamente, si potrebbero affrontare in modo tempestivo le criticità, massimizzando le probabilità di successo.

Coinvolgere gli appaltatori in maniera più attiva nella gestione dei rischi sarebbe vantaggioso, grazie alla loro conoscenza operativa e tecnica. Questa partecipazione potrebbe essere incentivata tramite meccanismi economici che premiano la gestione proattiva dei rischi. Sebbene non sia ancora una prassi consolidata, l’idea che l’appaltatore possa contribuire direttamente a prevenire e mitigare i rischi, anziché reagire solo quando si manifestano, appare promettente per migliorare l’efficienza e ridurre i costi.

Il Principio di Equilibrio Contrattuale previsto dal Codice degli Appalti offre una base su cui costruire questa collaborazione, consentendo all’appaltatore di rinegoziare in caso di circostanze straordinarie. Tuttavia, affinché questo meccanismo possa realmente incentivare una gestione proattiva dei rischi, sarà necessario un impegno congiunto delle parti per monitorare e affrontare tempestivamente le incertezze.

Anche se questa visione di collaborazione presenta numerosi vantaggi potenziali, come il miglior controllo dei rischi e la riduzione delle riserve tradizionali, la sua realizzazione concreta potrebbe incontrare diverse sfide. Tra queste, la corretta allocazione dei rischi e la capacità dell’appaltatore di gestirli in modo adeguato restano questioni cruciali da affrontare per trasformare questo auspicio in una prassi operativa.

Conclusioni

In un contesto di crescente complessità normativa, tecnologica e gestionale, il Project Risk Management (PRM) si afferma come uno strumento indispensabile per garantire il successo dei progetti pubblici, in particolare quelli complessi e infrastrutturali. Il PRM permette di prevenire, mitigare e rispondere efficacemente ai rischi che possono compromettere tempi, costi, qualità e sicurezza dei progetti. Le evoluzioni legislative, come il Nuovo Codice degli Appalti del 2023, confermano la crescente importanza del PRM, rendendolo una pratica centrale nella gestione dei progetti pubblici.

Tuttavia, la diffusione del PRM a tutti gli appalti pubblici incontra diversi ostacoli, tra cui la mancanza di obbligatorietà stringente, la scarsità di budget e competenze nelle stazioni appaltanti, e la limitata offerta di fornitori qualificati. Per superare queste barriere, è necessaria una serie di interventi mirati, tra cui l’esecuzione di programmi di formazione, lo sviluppo di strumenti semplificati e accessibili, e l’utilizzo delle nuove tecnologie come l’Intelligenza Artificiale per facilitare la gestione dei rischi.

Inoltre, la costruzione di un’alleanza contrattuale tra stazioni appaltanti e appaltatori è cruciale per garantire una gestione condivisa e proattiva dei rischi, incentivando entrambe le parti a prevenire i problemi piuttosto che reagire ad essi. Questa collaborazione può ridurre i costi imprevisti e migliorare l’efficienza complessiva dei progetti.

In sintesi, per rendere il PRM una prassi diffusa e accessibile, è fondamentale un impegno collettivo che coinvolga tutti gli attori del processo: dalle amministrazioni pubbliche agli appaltatori, dai fornitori di servizi ai professionisti del risk management. Solo attraverso un approccio integrato sarà possibile assicurare che i progetti pubblici vengano realizzati in modo più sicuro, sostenibile ed efficiente, contribuendo a migliorare la trasparenza e la qualità complessiva delle opere pubbliche in Italia.